L’impiego dei droni durante l’emergenza, il quadro regolatorio - Riskmanagement

Normative europee

L’impiego dei droni durante l’emergenza, il quadro regolatorio

Per l’utilizzo dei sistemi a pilotaggio remoto, nonostante la normativa prevedesse già alcune ipotesi applicative per l’utilizzo da parte delle forze dell’ordine, è stato comunque necessario derogare ad alcune limitazioni previste dalla normativa di settore

08 Giu 2020

Jacopo Liotta

associate, Baker McKenzie

Lauretana Di Vita

associate, Baker McKenzie

Per combattere il diffondersi dell’epidemia di Covid-19, le autorità stanno sperimentando l’impiego di soluzioni tecnologiche per assistere le forze dell’ordine nell’esecuzione delle attività volte al mantenimento delle misure di c.d. “distanziamento sociale”.

Le soluzioni al vaglio delle autorità comprendono: l’utilizzo dei dati degli operatori di comunicazione elettronica, lo sfruttamento di applicazioni / software per il monitoraggio degli spostamenti e l’utilizzo di sistemi a pilotaggio remoto per la verifica di eventuali assembramenti di persone.

Le ipotesi delineate hanno comportato deroghe al quadro regolamentare di riferimento e forniscono spunti interessanti per un impiego sempre più consistente della tecnologia dronica.

Per quanto riguarda l’utilizzo dei sistemi a pilotaggio remoto, infatti, nonostante la normativa già prevedesse alcune ipotesi applicative per l’utilizzo da parte delle forze dell’ordine, è stato comunque necessario derogare ad alcune limitazioni previste dalla normativa di settore. Inoltre, in una situazione particolare come quella attuale dove al diminuire del contatto umano cresce la risposta al virus, si potrebbe iniziare a pensare ad un utilizzo generalizzato dei sistemi a pilotaggio remoto, aprendo di fatto la strada a sperimentazioni sul campo di nuovi scenari applicativi.

Il quadro regolamentare di riferimento

I sistemi aeromobili a pilotaggio remoto (SAPR[1]) sono disciplinati da alcuni regolamenti europei, dal codice della navigazione, dal regolamento e dalla circolare ATM 09 dell’ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC).

Mentre i regolamenti europei dettano norme comuni in risposta alla crescita del traffico aereo dell’UE, il cui aumento è attualmente stimato del 50% nei prossimi 20 anni[2], il regolamento e la circolare ENAC forniscono le norme di dettaglio per l’impiego dei SAPR in operazioni che si svolgono all’interno dello spazio aereo nazionale.

Dal punto di vista soggettivo, il regolamento e la circolare si applicano ai mezzi aerei (gli aeromobili a pilotaggio remoto – APR[3]) di massa operativa al decollo non superiore a 150 kg e agli APR progettati o modificati per scopi di ricerca, sperimentazione o scientifici (a prescindere dal loro peso).

Al contrario, il regolamento non si applica a sistemi a pilotaggio remoto militari e a quelli dello Stato (ovvero agli aeromobili di proprietà dello Stato, impiegati in servizi istituzionali delle Forze di polizia dello Stato, della Dogana, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del Dipartimento della protezione civile o in altro servizio di Stato); ai sistemi che svolgono attività in spazio chiuso (indoor – salvo che in alcune particolari circostanze) e a quelli costituiti da palloni utilizzati per osservazioni scientifiche o da palloni frenati e agli aeromobili giocattolo. In linea generale, i SAPR possono essere impiegati per:

  1. operazioni specializzate in scenari “non critici” e “critici” – il termine “operazioni specializzate” indica lo svolgimento di attività che prevedono l’effettuazione di un servizio (impiego professionale) e si distingue dal termine “non specializzate” che, al contrario, indica attività a scopo ludico o sportivo. Per quanto riguarda gli scenari, le operazioni “non-critiche” sono quelle operazioni condotte in modalità VLOS (ovvero senza perdere il contatto visivo con l’APR, v. di seguito) che non prevedono il sorvolo di aree congestionate, di assembramenti di persone, di agglomerati urbani e di infrastrutture sensibili. Al contrario, le operazioni “critiche” descrivono una categoria residuale che include tutte le operazioni che non possono essere identificate come “non-critiche”;
  2. attività di ricerca e sviluppo (“R&D”);
  3. attività non specializzata in scenari “non critici”.

Il regolamento descrive le operazioni a seconda del tipo di contatto esistente tra il pilota e l’APR:

  1. VLOS (Visual Line Of Sight): operazioni condotte entro una distanza che consente di mantere il contatto visivo continuativo con il mezzo aereo (senza aiuto di strumenti per aumentare la vista);
  2. ELOS (Extended Visual Line Of Sight): operazioni VLOS per le quali il contatto visivo è mantenuto con l’uso di metodi alternativi accettati da ENAC;
  3. BVLOS (Beyond Visual Line Of Sight): operazioni nelle quali non è utilizzato il contatto visivo per la condotta del volo.

Per quanto riguarda il mezzo aereo, inoltre, il regolamento distingue i SAPR a seconda della loro massa operativa al decollo in: mezzi aerei con massa minore di 25 kg (SAPR Leggeri) e mezzi con massa uguale o maggiore di 25 kg, ma comunque inferiore a 150 kg (SAPR Pesanti).

SAPR Leggeri

I SAPR Leggeri sono soggetti a requisiti generali e requisiti specifici che variano a seconda del tipo di scenario di impiego.

I requisiti generali includono obblighi di registrazione, verifica delle competenze del pilota per mezzo di attestati di competenza, dotazione di sistemi elettronici di identificazione e di documentazione inerente le regole di volo. Tra le altre cose, infatti, i soggetti che hanno la responsabilità delle operazioni dell’APR (Operatori) hanno l’obbligo: (i) di registrarsi presso un portale dell’ENAC che fornisce servizi di registrazione, geo-consapevolezza, identificazione a distanza e pubblicazione delle informazioni sulle zone geografiche (portale D-Flight) (cfr. articolo 8, comma 1); e (ii) di apporre il codice identificativo digitale QR sull’APR e sulla stazione di controllo a terra dello stesso APR (c.d. ground control station) (cfr. articolo 8, comma 1); (iii) di rispettare le regole di circolazione.

Per quanto concerne i requisiti specifici, il regolamento prevede una serie di regole differenziate a seconda che il mezzo aereo sia impiegato in operazioni “non-critiche” o “critiche”.

In caso di operazioni “non-critiche” il regolamento stabilisce che tali operazioni debbano essere effettuate nel rispetto di specifiche prescrizioni in termini di distanze[4], che gli operatori debbano porre in essere una serie di verifiche per valutare il rischio associato all’operazione di volo e che i requisiti generali siano rispettati. In tali scenari e a condizione che i relativi requisiti siano rispettati, l’Operatore può effettuare le operazioni senza la necessità di ottenere l’autorizzazione preventiva di ENAC.

In caso di operazioni “critiche” (quali quelle che verranno verosimilmente svolte nell’ambito del COVID-19), al contrario, il regolamento e la circolare prevedono una serie di obblighi più stringenti, tra cui:

  1. l’obbligo di rispettare le regole sulla circolazione e l’utilizzo dello spazio aereo, che comprendono le prescrizioni per operare in scenari VLOS/EVLOS e BVOLS; l’obbligo di attuare le condizioni ENAC per le aree nelle vicinanze degli aeroporti ed alcune restrizioni per aree particolari (articolo 24);
  2. l’obbligo di ottenere l’autorizzazione dell’ENAC per l’operazione in scenario critico oppure l’obbligo di presentare una dichiarazione in merito all’applicabilità di uno scenario standard (si tratta di scenari operativi per i quali ENAC ha fornito delle indicazioni standardizzate che, ove rispettate, consentono all’Operatore di non richiedere la preventiva autorizzazione dell’ENAC) (articolo 10, comma 2 e articolo 11, comma 1).

Per quanto concerne l’utilizzo dello spazio aereo, i SAPR Leggeri possono essere utilizzati senza riserva di spazio aereo qualora operino in modalità VLOS / EVLOS e rispettino alcune prescrizioni in termini di distanze[5]. In tutti gli altri casi (es. BVLOS), i SAPR Leggeri devono operare all’interno di spazi aerei segregati.

Come anticipato, rientrano nell’ambito della competenza ENAC, almeno fino alla data di applicabilità del Regolamento (CE) 2019/947 (Regolamento sull’Utilizzo dei Droni), anche i SAPR Pesanti.

SAPR Pesanti

L’utilizzo dei SAPR Pesanti all’interno dello spazio aereo italiano richiede il rispetto di determinati requisiti, tra cui quelli di registrazione dell’APR e di abilitazione alla navigazione – o aeronavigabilità – per il SAPR Pesante. Infatti, il proprietario dell’APR deve richiedere ad ENAC l’iscrizione dell’APR nel Registro degli Aeromobili a Pilotaggio Remoto secondo le procedure stabilite dalla stessa ENAC.

Quanto al requisito della aeronavigabilità, questo è attestato dal rilascio di un permesso di volo o, per alcuni SAPR Pesanti, da un cd. certificato di tipo ristretto.

Il permesso di volo, che specifica le condizioni e/o limitazioni nell’ambito delle quali devono essere condotte le operazioni, può essere rilasciato da ENAC (i) per attività sperimentali di R&D o di dimostrazione di rispondenza alla base di certificazione nel caso di SAPR Pesanti per i quali è stato richiesto un certificato di tipo ristretto; o (ii) per operazioni specializzate nel caso di SAPR Pesanti non costruiti in serie (e quindi non in possesso di certificazione di tipo ristretto, come meglio precisato di seguito).

Per ottenere il permesso di volo per l’attività sperimentale di cui al punto (ii) sopra, il richiedente deve presentare domanda all’ENAC fornendo un’analisi del rischio basata sul documento SORA, che dimostri come l’attività che si intende svolgere garantisca un livello di sicurezza accettabile. Dalle risultanze dell’analisi del rischio viene quindi identificata la documentazione necessaria per dimostrare la capacità del sistema di svolgere l’operazione specializzata in sicurezza. Al termine, con esito positivo, degli accertamenti necessari a verificare che le operazioni previste possono essere condotte con un livello di sicurezza adeguato ENAC rilascia quindi il permesso di volo, che ha una validità massima di tre anni con possibilità di rinnovo (Permesso di volo).

Il certificato di tipo ristretto di cui al punto (i) sopra riguarda invece i SAPR Pesanti costruiti in serie, che sono soggetti ad una molteplicità di adempimenti. In particolare, il produttore deve innanzitutto essere approvato dall’ENAC, e deve inoltre presentare all’ENAC domanda di rilascio del certificato di tipo ristretto per il SAPR Pesante che intende produrre. Questo certificato attesta la rispondenza alla base di certificazione stabilita da ENAC sulla base delle specificità del sistema e delle sue modalità di impiego (Certificato di tipo ristretto).

Per quanto riguarda invece il proprietario del singolo SAPR Pesante che sia stato prodotto in serie, il certificato di navigabilità ristretto viene rilasciato a seguito di presentazione da parte dello stesso proprietario di una dichiarazione rilasciata costruttore e attestante la conformità del SAPR Pesante al tipo certificato.

Oltre ai requisiti previsti per i SAPR Pesanti affinché gli stessi possano essere utilizzati nell’ambito di operazioni specializzate, il Regolamento ENAC prevede un regime autorizzativo anche per l’operatore del SAPR Pesante. In particolare, per ottenere la relativa autorizzazione, l’operatore deve dimostrare, inter alia, di disporre di (i) una organizzazione tecnica ed operativa adeguata all’attività che intende effettuare, (ii) piloti in possesso delle qualificazioni, licenze ed abilitazioni adeguate al tipo di SAPR Pesante da impiegare; (iii) avere nominato un responsabile tecnico per la gestione delle operazioni, e (iv) disporre di SAPR Pesanti in possesso di certificazioni/autorizzazioni ed equipaggiamenti previsti per lo svolgimento delle operazioni specializzate in oggetto.

L’utilizzo dello spazio aereo da parte dei SAPR Pesanti non è così codificato, e quindi in un certo senso “automatizzato”, come per i SAPR Leggeri. Infatti, le operazioni specializzate con SAPR Pesanti possono essere svolte solo a seguito di un nulla osta rilasciato da ENAC o dall’aeronautica militare, a seconda dei casi, all’interno di spazi aerei riservati (temporanei o permanenti), in accordo alle procedure pubblicate dall’ENAC.

Unico dato certo per i SAPR Pesanti è che per gli stessi è sempre necessaria la cd. “Riserva di spazio aereo”.

Questa viene definita come il volume di spazio aereo riservato in via temporanea all’uso esclusivo o specifico di determinate categorie di utenti.

Deroghe alla regolamentazione durante la fase di emergenza

Nell’ambito dell’emergenza Covid-19, i SAPR sono stati impiegati dalle forze dell’ordine per monitorare il rispetto delle misure di distanziamento sociale.

Come anticipato, i SAPR delle forze dell’ordine sono in larga parte esclusi dalla regolamentazione ENAC in quanto i SAPR militari e i c.d. “SAPR di Stato” non rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento (cfr. articolo 2, comma 3). Ai sensi dell’articolo 744 del codice della navigazione, i SAPR di Stato sono i mezzi di proprietà dello Stato e che sono impiegati in servizi istituzionali delle Forze di polizia dello Stato, della Dogana, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del Dipartimento della protezione civile o in altro servizio di Stato.

Al contrario, non rientrano nella definizione di SAPR di Stato, i mezzi in dotazione alle forze dell’ordine locali, quali i corpi di polizia locale o municipale. La ragione della loro esclusione si rinviene nel fatto che gli organi della polizia locale fanno capo ai singoli comuni o alle aree metropolitane che, ai sensi dell’articolo 114 della Costituzione, sono enti autonomi ed assieme alle Regioni, alle Provincie e allo Stato costituiscono gli enti della Repubblica. Conseguentemente, i SAPR in dotazione a questi corpi / forze non possono essere tecnicamente considerati come “SAPR di Stato” ai sensi del codice della navigazione.

Pertanto, mentre i SAPR di Stato e quelli militari sono soggetti alle regole di impiego previste per le forze dell’ordine e militari e possono operare nel rispetto dei requisiti ivi contenuti, i SAPR della polizia locale soggiacciono alle regole previste per i SAPR civili, ovvero alle regole previste dal Regolamento ENAC.

Al fine di agevolare l’impiego dei SAPR da parte di queste forze locali, l’ENAC ha temporaneamente derogato ad alcune delle disposizioni contenute nel regolamento. In particolare, fino al 18 maggio 2020[6]:

  1. le forze di polizia locale non dovevano ottemperare agli obblighi di identificazione e registrazione dei mezzi (articolo 8). Si tratta della registrazione sul portale D-Flight e dell’apposizione del QR code;
  2. è stato possibile effettuare operazioni in modalità VLOS anche su aree urbane dove era presente scarsa popolazione esposta al rischio di impatto (es. parchi pubblici), senza la necessità di ottenere la preventiva autorizzazione di ENAC.

Inoltre, le deroghe alla normativa hanno concesso agli organi di polizia locale non in possesso di propri SAPR di utilizzare mezzi e piloti appartenenti all’organizzazione di un operatore terzo purché già registrato e noto all’ENAC, sulla base di un accordo tra le parti e sotto le indicazioni e la responsabilità della polizia locale.

Le deroghe enunciate hanno permesso l’impiego dei SAPR da parte delle forze di polizia locale. Durante la c.d. “fase due” sarà interessante capire se queste misure rimarranno in vigore o se, al contrario, le deroghe in vigore cesseranno di avere efficacia.

Conclusioni

Come anticipato, la pandemia di Covid-19 ha visto i droni assurgere a un ruolo essenziale per il controllo del distanziamento sociale, grazie alla loro versatilità e alla possibilità di controllo da remoto. Ci si chiede quindi se le medesime caratteristiche non possano essere sfruttate anche per altre applicazioni sempre più necessarie in tempo di pandemia. È questo il caso, soprattutto, della consegna di beni di consumo.

Le restrizioni alla libertà di circolazione e la necessità di limitare i contatti interpersonali al minimo indispensabile hanno infatti comportato un radicale mutamento delle abitudini di consumo, stimolando ancora di più l’e-commerce a discapito dei negozi fisici. In questo senso, l’utilizzo di droni al servizio della consegna di beni di consumo sembrerebbe la soluzione migliore per contemperare l’esigenza di garantire la salute della popolazione con la necessità dei commercianti di vendere i propri prodotti in sicurezza.

D’altra parte, questa strada sembra essere percorsa con successo anche all’estero. Lo scorso aprile negli Stati Uniti d’America uno dei principali servizi di drone delivery ha effettuato più di mille consegne in sole due settimane: uno scenario che sembra avveniristico rispetto all’approccio tradizionalmente conservatore che caratterizza questo tipo di tecnologia.

Certo, la conformazione geografica e urbanistica italiana non permette un utilizzo indiscriminato della tecnologia dronica per applicazioni commerciali, e tuttavia proprio a causa della propria conformazione geografica l’Italia potrebbe trarre grande giovamento da un utilizzo più significativo dei droni per tali finalità. Sarebbe questo il caso soprattutto delle cosiddette aree a fallimento di mercato, ossia quelle aree che per le loro caratteristiche di scarsa densità abitativa e di dislocazione frastagliata sul territorio beneficiano – inevitabilmente – di servizi più limitati rispetto alle zone meglio collegate. Infatti, nel settore dell’e-commerce i droni potrebbero rappresentare l’alternativa a metodi di consegna classici, impattando positivamente non solo sui tempi e sui costi di consegna nelle zone a fallimento di mercato ma aiutando anche a preservarne il patrimonio paesaggistico e faunistico.

A fronte di tali benefici è indubbio che debbano essere però attentamente ponderate le esigenze di sicurezza nazionale, che attualmente frenano, come si è visto, l’utilizzo dei droni. È però compito della regolamentazione trovare tale equilibrio, così da poter garantire lo sviluppo in sicurezza di una tecnologia sempre più matura che, forse, potrebbe segnare un passo importante nella lotta alla pandemia e nello sviluppo del paese.

  1. Il termine SAPR indica l’insieme costituito dall’Aeromobile a Pilotaggio Remoto, ovvero il mezzo aereo, ed i componenti necessari per il suo controllo e comando da parte di un pilota remoto.
  2. Si veda https://www.consilium.europa.eu/it/policies/drones/
  3. V. nota 2.
  4. In particolare, le operazioni devono essere condotte a una distanza orizzontale di sicurezza di almeno 150 metri dalle aree congestionate, e ad almeno 50 metri dalle persone che non siano sotto il diretto controllo del pilota di APR.
  5. In particolare, l’operazione deve essere condotta ad un’altezza non superiore a 120 metri (400 ft) sopra il livello del terreno,
  6. cfr. Comunicazione ENAC-PROT-23/03/2020-0032363-P; Comunicazione ENAC-PROT-31/03/2020-0034875-P. Per quanto riguarda le proroghe si veda da ultimo la Comunicazione ENAC-PROT-30/04/2020-0043446-P.

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